公共财政理论

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公共财政是市场经济下的政府财政,其经济实质就是市场经济财政。公共财政理论和公共财政学,实际上就是市场财政学,即关于“市场财政”的科学。公共财政理论的主要内容是:由于存在市场失灵的状态,必须靠市场以外的力量来弥补由于市场失灵所带来的无人提供满足公共需求的公共产品的空白,这个市场以外的力量就是政府的力量。而政府提供公共产品的领域只限于公共服务领域,为保证政府不超越这一领域提供公共产品,必须为政府提供公共产品的范围划一明确的界限。而这一界限的划定显然不能由政府自己来划。由立法部门进行立法规范便成为必然的选择。因此,公共财政的实际要义不在于“市场失效”这一经济逻辑起因,而在于其“预算法治”和“民主财政”的政治实质内涵。 [1-2]  法治性、民主性在我国公共财政理论中已得到重视,但在对公共财政和公共利益的“公共性”理解上存在认识差异。
中文名
公共财政理论
外文名
公共财政理论
实际上
就是市场财政学
要    义
并不在于新古典主流经济学

公共财政理论实质内涵

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公共财政理论(1)图书 公共财政理论(1)图书
公共财政:是市场经济机制和体制下的国家(政府)财政,公共财政经济实质是市场经济财政。 [3]  市场经济财政,简称“市场财政”。提出“市场财政”一词,其与“公共财政”一词不同意义在于:“公共财政”是侧重财政的职能和功能即财政的“公共性”来定义;而“市场财政”则是侧重财政的经济基础和体制背景即财政的“经济实质”来定义。因此,公共财政理论和公共财政学,实际上就是市场财政学 [4] 
公共财政的要义并不在于新古典主流经济学所表明的“市场失效”这一经济逻辑起因,而在于其预算法治和民主财政的政治实质内涵。从经济改革实践看,应该说,“法治性”、“民主性”在我国公共财政理论中也已得到重视,但在对公共财政和公共利益的“公共性”理解上存在不足。其实,公共选择理论特别是阿罗不可能定理已经鲜明揭示了,在现实中并不存在所谓公共利益或社会福利函数。再民主的预算和再有效率的投票制度在具体决策过程中也只能是按多数票规则来进行,由此必然产生相应的受益方和受损方。与马克思政治经济学所表明的财政的阶级利益、新制度经济学所表明的国家本身可能存在的悖论一样,公共选择理论也同样表明了种种政府失效以及可能存在的多数人对少数人的强制,甚至少数人对多数人的强制。 [5] 
公共财政理论图片
公共财政理论图片(8张)
因此,所谓公共财政从其结果而言必是“不公共”的,国家天然是不同利益集团博弈的场所。布坎南曾区分了功能层次和立宪层次的公共选择,前者按“少数服从多数”而后者按“一致同意”规则作出集体决策。“民主在规范的意义上说只是一种立宪观点”、“只有从立宪层面上看, ‘公共利益’才变得有意义”。因此,对我国公共财政而言,不能希冀在所有层面上实现公共性,其法治的实质只能是重在立宪层面的规则约束,即要注重决策规则本身的法治性建设。 [5-6] 

公共财政理论发展演变

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公共财政理论宪法基础

在西方,国家与市场的关系是经济学的一个十分古老但又永新的话题,但从一开始财政手段就一直扮演着举足轻重的角色,虽说公共财政就是市场经济下的财政,但并不是说从市场经济出现的那一天产生,它就与市场经济严格对位的,市场经济本身有一个漫长的发展过程,有了商品的交换就有了市场,但是具体哪一天算是进入了市场经济,并非有一个明确的界限。同样财政是何时进入了公共财政这个形态,也不明确。从欧洲的经验看,所谓公共财政就是资产阶级革命之后,由以公共权力为基础,以法律为依托的财政取代了原来的王室财政之后所产生的一种理财形态,它是在“形态”这个层次上,作为王室财政的对立物而产生的。它在具体理财运作上形成了一系列规范,其中包含一些基本的原则: [7] 
公共财政-税收(2) 公共财政-税收(2)
(1)公共财政要依托于宪法和法制。宪法和法制包含了公民的自由、平等、财产权等内容,同时也规定公共财政和理财部门即财政部门是独立的,是不受其他部门管辖的,是公众的理财机构,它在法律规定的范围内行使其职责。公民须向国家纳税,并且大家所遵循的原则是一致的,同时公民对财政有监督权,这样就从经济上规定了公民的平等身份;
(2)税收机关无权制定税法,而只能由体现国民意愿的议会这一立法机构来决定;
(3)税收所得的收入和支出要绝对分开,收税的人不能决定钱如何使用;
(4)公民有纳税义务,同时也享受纳税人的权力。
根据这几点原则,可理解为,公共财政实际上所体现的是一种资产阶级民主制度、依法治国框架下的理财,而法制化的社会,规范的公共选择制度的形成则是公共财政赖以存在的基本依托,这种法制化社会与资产阶级革命及其后市场经济的发展有密切的联系。这一点对于我国建设有中国特色社会主义市场经济来说,有许多东西值得借鉴。 [7] 

公共财政理论廉价政府

西方经济学的开山鼻祖亚当·斯密于1776年发表了他的奠基之作《国富论》。恩格斯曾指出:“他在1776年发表了自己关于国家财富的本质和成因的著作,从而创立了财政学。”斯密对国家的作用和政府的动机表示极大的怀疑,在其“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”这个自由制度的三要素基本之上,他规定了国家的三个任务:提高分工程度;增加资本数量;改善资本用途。由此,斯密认为有一只看不见的手在冥冥之中操纵着社会的运行,使得人人为自己的经济活动最终产生一个大家都获利的社会结果,市场经济既然有如此神妙的作用,对它的任何干预都是不可取的,不断增加国民财富的最好办法就是给经济以完全的自由。进而,对政府的义务作了三点限制:保护社会,使之不受侵犯;保护社会上的每个人,使之不受其他人侵犯;建设并维持某些公共事业及设施。政府只要能像“守夜人”那样,防止外来侵略和维持国内治安就行了。基于此,他提出了税收方面的“公平、确定、简便和征收费用最小”四原则;支出方面要厉行节约和“量入为出”。廉价政府,成为财政所要追求的最高目标。 [7] 

公共财政理论政府干预

公共财政-干预(3) 公共财政-干预(3)
20世纪30年代的世界经济危机导致了西方经济学说的一次重大转变,即占统治地位一百多年的斯密自由市场经营论为中心的经济自由主义学说让位于凯恩斯的经济干预主义,财政学也因此在资产阶级经济学体系中占据了显赫的位置。虽然凯恩斯总体上认为自由市场制度是一个有效的机制,它能保证个人自由并激发个人释放其创造性,但他认为市场本身存在缺点,只有扩大政府机能才能改正市场缺点,以保持市场经济的正常运转。因此,凯恩斯认为,如果政府不加干预就等于听任有效需求不足的继续存在,就等于听任失业与经济危机的继续存在,他认为财政支出直接就可以形成社会有效需求,弥补自由市场的有效需求不足。凯恩斯首次系统地论证了财政赤字的经济合理性,冲击了古典的“量入为出”原则。关于财政支出,他在卡恩的“乘数理论”基础上,论证了政府投资具有“倍数”扩张社会总需求的作用,力主政府负起直接投资之责。由于凯恩斯主义强调财政的作用,人们通常对他及其信奉者的理论冠以“财政学派”的名称,一直到70年代。 [7] 

公共财政理论公共选择

20世纪70年代西方出现了“滞胀”局面。以米尔顿·弗里德曼为代表的一批经济学家借此发动了一场对凯恩斯主义的“反革命”,其中主要有货币主义、供给学派理性预期学派。但这些反对者们并未建立起一套足以与凯恩斯主义相抗衡的财政学说,区别只是,他们力图在这个框架内恢复古典学派的传统。他们首先责难国家对经济活动的大规模干预,认为正是国家干预窒息了市场经济的活力,造成了70年代的“滞胀”局面。“财政最重要”的政策主张也受到攻击,代之以“货币最重要”的政策结论。当人们围绕着凯恩斯理论无休止争议时,以詹姆斯·麦吉尔·布坎南和戈登·图洛克为首的一批经济学家在财政学的一个重要领域中取得了重大的理论进展。他们将财政作为公共部门经济,并从市场失灵理论角度,集中研究社会公共需要及满足这一需要的产品——公共物品问题,分析了决定公共物品l的生产及分配的过程,以及生产公共物品的机器——国家的组织和机构。他们认为,自由市场制度是建立在交换的等价原则之上的,只有那些具有排斥性质的可交换的财产权力的私人产品才能进行市场交易。而公共产品不具有这些性质,所以公共产品的交换行为难以产生,消费者与供给者之间的联系由此中断,虽然存在市场需求,但却没有市场供给,这时政府应予以介入,提供这种产品,弥补市场的这个局限性。同时由于公共产品具有两个内在特性,又决定政府介入之后公共支出具有不断膨胀的趋势。 [7] 
公共财政-民意(4) 公共财政-民意(4)
第一个内在特性是,公共产品需求的收入弹性大于1。恩格尔定律告诉我们,随着家庭收入的增加,收入中用于食品等“生理需要”的开支比例越来越小,而用于非生活必需品等“精神需要”的开支比例将越来越大。当个人收入越过一定水平时,越是非必需品就变得越来越重要,人们就需要越来越多的政府服务,这时,医疗保健、文体设施、交通运输、社会保险、公共安全等优效型公共产品就开始日益“侵蚀”和“挤占”消费结构中的私人产品的相对份额。公共产品的社会需求的不断提高,成了推动公共支出不断膨胀的原始动力。 [7] 
第二个内在特性是,公共资本存量与私人资本存量之间有一种密切的内在函数关系。战后以来,西方国家对公共基础投资的每一次胀或缩无不刺激着或影响着私人投资趋势的波动,从而对宏观经济的总量运行发生着巨大作用。据美国经济学教授阿斯乔的研究表明,在美国1950-1988年近40年的公共投资曲线中,前20年(1950-1970年)是呈上升趋势的,后十几年是下降的。阿斯乔指出,像公路、街道、机场、排水和供水等基础设施的国家投资,是与私人投资相互补充的,不注意国家基础设施的数量和质量,将严重阻碍整个经济的运行。阿斯乔的研究成果表明,美国战后以来前20年经济增长之所以能够达到10%以上,是因为国家扩大了对基础设施的投资,后20年经济增长率之所以持续下降,其主要原因在于公共设施的投资净额几乎处于停滞状态。这对于我国深化财政支出改革具有借鉴作用。 [7] 
实证分析的角度讲,一百多年前德国的阿道夫·瓦格纳就曾预言:“进入工业化以后,经济中的公共部门在数量上和比例上仍将具有一种内在的扩大趋势,公共支出将不断膨胀。”美国著名财政学专家理查德·马斯格雷夫运用实证分析的方法,对英、美、德等三国的公共支出结构的变化作了考察,其结果总的来说,西方公共部门发展的趋势与瓦格纳的预测也是相吻合的:公共支出占GNP的比率,英国从1890年的8.9%上升到1955年的36.6%;美国从7.1%上升到1962年的44.1% 。 [7] 
其实,早在瓦格纳之前,马克思就已经预料到,用于“公共需要” 的那部分“扣除”(指公共产品)将会日益膨胀;他指出,扣除的那部分须划成三份:(1)“和生产没有关系的一般管理费用”;(2)用来满足“共同需要”的部分,“如学校、保健设施等”;(3)为丧失劳动能力的人等等设立的基金。马克思明确预言道,用于满足“共同需要”的那部分,“将会立即显著增加,并将随着新社会的发展而日益增加”。今天看来,随着社会的发展,公共支出的膨胀与公共部门的强大,其原因,马克思早就作了解答。马克思的预言已经得到了实践的印证,并将继续得到未来发展的印证。这也为我们构建社会主义市场经济体制下的公共财政基本框架提供了有力的理论依据。 [7] 

公共财政理论政府作用

美国著名财政专家理查德·马斯格雷夫在其经典著作《公共财政理论》中把政府的经济作用或财政的职能分为三种:稳定经济(维护充分就业条件下的经济)、收入分配、(资源)再配置。
稳定经济包含充分就业、物价稳定和国际收支平衡多重含义。充分就业是指可就业人口的就业率达到了由该国当时社会经济状况所能承受的最大比率。物价稳定是指物价上涨幅度维持在不至于影响社会经济正常运行的范围内,而非物价冻结,上涨率为零,即使在经济运行正常时期,物价的轻度上升也是一个必须接受的事实。国际收支平衡指的是一国在国际经济往来中维持经常性项目收支(进出口收支、劳务收支和无偿转移收支)的大体平衡,因为国际收支与国内收支是密切联系的,国际收支不平衡国内收支就不平衡。财政实现稳定经济的机制和手段主要有:(1)经济稳定的目标集中体现为社会总供给社会总需求的大体平衡。财政政策是维系总供求大体平衡的重要手段,当总需求超过总供给时,财政可以实行紧缩政策,减少支出和增加税收或两者并举,一旦出现总需求小于总供给的情况,财政可以实行适度放松政策,增加支出和减少税收或两者同时并举,由此扩大总需求;(2)在财政实践中,还可以通过一种制度性安排,发挥某种“自动”稳定作用,例如累进税制度、失业救济金制度,都明显具有这种作用;(3)通过投资、补贴和税收等多方面安排,加快农业、能源、交通运输等公共基础设施的发展;(4)财政应切实保证非生产性的社会公共需要,为经济和社会发展提供和平安定的环境。 [7] 
收入分配的目标是实现公平分配,而公平分配包括经济公平和社会公平两层次。经济公平是市场经济的内在要求,强调的是要素投入和要素收入相对称,它是在平等竞争的环境下由等价交换来实现的。社会公平是指将收入差距维护在现阶段社会各阶层居民所能接受的合理范围内。平均不等于公平,甚至是社会公平的背离。财政实现收入分配职能的机制和手段主要有:(1)划清市场分配与财政分配的界限和范围,原则上属于市场分配的财政不能越俎代庖,凡是属于财政分配的,财政应尽其职;(2)规范工资制度;(3)加强税收调节;(4)通过转移性支出,如社会保障支出、救济支出、补贴等,使每个社会成员得以维持起码的生活水平和福利水平 [7] 
资源配置,广义地理解是指社会总产品的配置,狭义地理解是指生产要素的配置。财政配置资源的机制和手段主要有:(1)根据政府职能确定社会公共需要的基本范围,确定财政收支占GDP的合理比例,从而符合高效的资源配置原则;(2)优化财政支出结构。如生产性支出与非生产性支出比例,购买性支出和转移性支出比例;(3)合理安排政府投资的规模、结构,加大政府对社会总投资的调节力度,提高社会投资整体效率。 [7] 

公共财政理论中国研究

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全国财政工作会议(5)1998年12月15日 全国财政工作会议(5)1998年12月15日
建立中国社会主义公共财政基本框架体系的问题,自1998年提出以来,(1998年12月15日,全国财政工作会议召开,明确提出建立公共财政的基本框架,决策层做出了一个具有划时代意义的重要决定:构建中国的公共财政基本框架。会上时任中共中央政治局常委、国务院副总理李岚清代表中共中央明确提出“积极创造条件,逐步建立公共财政基本框架”,并且从那个时候起,作为中国财政改革与发展目标的明确定位,公共财政建设正式进入了政府部门的工作议程。)学术界讨论热烈,现将主要观点概述如下: [6]  [8] 

公共财政理论涵义

主要有三种观点:
一种观点认为,所谓公共财政,就是市场财政,指的是国家或政府为市场提供公共服务的分配活动或经济活动,它是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。市场经济下的政府财政,其实质就是市场经济财政,简称“市场财政”。公共财政理论,或称公共财政学,实际上就是市场财政学。公共财政包括以下两个基本要求:(1)它是具有“公共”性质的国家财政或政府财政,而财政的“公共性”的具体体现就是为市场提供“公共服务”;(2)它是财政的一种类型或模式。 [8] 
另一种观点认为,所谓公共财政,就是政府为实现其职能对市场提供公共服务的与预算有关的经济行为。其要点:一是明确公共财政是以政府(国家)为主体;二是明确公共财政的内容是为市场提供公共服务的、与预算有关的经济行为;三是公共财政的目的是实现政府的职能。 [8] 
第三种观点认为,所谓公共财政是指为市场或私人部门提供公共服务或公共商品的政府财政,它是市场经济条件下政府财政的基本选择与必然要求,是与市场经济相适应的财政模式或类型。它仅存在于市场经济环境中。 [8] 
民意(6) 民意(6)
所谓公共财政简而言之,就是以满足社会公共需要为主旨而进行的政府收支活动或财政运行机制模式。它是与市场经济特点和发展要求相适应的一种财政类型。这种公共财政运行机制或财政类型,主要具有以下典型特征: [8] 
一是财政运行目标的公共性。即把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的主要目标或基本出发点。这是现代市场经济条件下财政运行的基本取向,也是国家财政活动应遵循的基本边界或指导性原则。因为我国社会主义市场经济是由多元化市场主体经济实体,或者说是由多元化投资者、生产经营者和消费者组成的竞争性社会,政府包括国家财政的一项基本职责,就是面向全社会并为其提供公共产品公共服务,以便为全国不同地区,多种经济成分,多元市场主体和经济实体,提供必要的社会投资及生产经营的公共性基础条件,以及公平竞争的市场环境和有序的市场经济秩序,从而推动国民经济持续稳定协调发展。国家还应通过收入分配的调节或再分配,通过社会福利和社会保障制度的建立健全,为促进全社会的公共分配,为社会公众福利的增进和生活水平的提高而发挥应有的职责和积极的作用。 [8] 
二是财政收支活动的公共性。计划经济体制下的财政收入模式或财政收入来源,是以国有企业的利润上缴为主体的,涉及的社会面有限,广大的城乡居民几乎与国家财政收入特别是与税收无缘。而社会主义市场经济条件下的财政收入,则主要来源于社会经济生活中市场主体、法人实体和城乡居民依法缴纳的各种税赋,从而使我国的财政收入来源同过去相比较,具有更大的广泛性和公共性。因此国家坚持“取之于民,用之于民”的原则,就是理所当然的了。与此相关联,国家财政支出的安排,也就主要集中于国家政权机构的运转、社会公共基础设施建设、国防和科教文卫发展需要、生态环境的保护与治理,以及社会福利和社会保障制度建设等社会公共需要或公共性支出方面。而且,在一定的经济发展阶段或发展时期,还应把满足这些公共支出需要的适应性程度或水平作为组织国家财政收支活动的重要边界,以及衡量财政收支规模适当与否的一个重要标志。 [8] 
三是财政行为的规范性和法制性。财政是国家职能的重要体现,是国家政权的物质或财力基础。从本质上讲,财政职能是国家职能,是由政府的事权范围决定的。而在现代市场经济条件下,政府的各项事权则往往是通过立法程序来规定,通过相关的法律来加以明确界定的。因此,由国家职能特别是政府事权所决定的财政行为或财政活动,往往也具有法制性、规范性和公共性特点。 [8] 
另外,公共财政除了具有以上三个典型特征外,还应具有弥补市场失效,是非市场营利性的财政的特征。 [8] 

公共财政理论职能

国内学术界关于公共财政的基本职能的研究成果,概括起来有五项:一是支持经济体制创新的职能;二是管理国有资产的职能;三是建立财政投融资管理体系的职能;四是调节收入分配的职能;五是稳定经济和促进经济发展的职能。 [8] 
但也有些专家学者认为,提倡在中国实行“公共财政”者的本意是让财政退出竞争性资源领域,是符合社会主义市场经济要求的,但结合当前实际,有些问题也值得商榷:其一,主张财政退出竞争性投资领域是对的,但不能不考虑我国当前实际,我国经济在相当长的时期内仍处于发展中阶段,面临着艰巨的结构性调整任务,而实行市场经济国家的经验证明,结构性调整不可能靠市场自发来实现,只有发展财政的资源配置职能才是最佳的途径。其二,所谓竞争性领域也应作具体分析,诸如钢铁、煤炭、化工、铁路、民航以及高新技术等支配国民经济命脉的基础产业部门,既具有垄断性,又具有一定的竞争性,在我们这样一个资本市场不发达的国家,也只能通过发挥财政的配置资源的职能,才能得到加速发展。其三,我国竞争性部门的大中型国有企业,都是国家财政收入的主要来源,这些企业的出路是实行股份制改造,面向市场,但这需要一个过程。在当前形势下,尚需要财政投入资本金或实施某些优惠政策给予支持。 [8] 

公共财政理论必要性

主要有三种观点:
一种观点认为,公共财政是与市场经济相适应的一种财政类型或模式。是指市场经济体制下的政府财政,其实质是市场经济财政。在我国深化财政体制财政运行机制改革的过程中,提出和强调公共财政问题,主要是为了适应建立健全社会主义市场经济体制的客观需要,为了适应当前和今后改革与发展的新形势和新要求,具体讲,一是为了与资源配置方式的转变相适应;二是为了与政府职能转变相适应;三是为了与宏观经济调控模式的转变相适应;四是为了与财政运行模式转变相适应。 [8] 
第二种观点认为,搞市场经济就要搞公共财政。综观世界上实行市场经济制度国家的财政运行机制,尽管形式各异,侧重点多样,但其基本的模式是相似的。即以满足社会的公共需要为口径界定财政职能范围,并以此构建政府的财政收支体系。我国由计划经济走向市场经济经济体制环境变了,财政运行机制显然要按照与市场经济体制相适应的模式去构建。 [8] 
第三种观点认为,随着经济改革的深入,建立公共财政,就不仅仅是财政模式的变革问题,而且它反过来直接引起我国政府行为的变革,是我国市场化改革进一步深入的关键性步骤,将大大地加速我国市场经济体制建立健全的进程。否则,建立社会主义市场经济体制就只能是一句空话。 [8] 
公共财政-民意(7) 公共财政-民意(7)
我国要建立公共财政基本框架,主要是针对我国传统财政管理制度下支出包揽过多,公共财政缺位、国有资本财政越位并存的弊端而提出来的,其根本目的是解决市场经济条件下财政职能的定位问题,并没有否定“国家分配论” 认为的财政是以国家(政府)为主体的分配行为,国家具有政权行使者和国有经济代表者两种身份,行使社会管理和经济管理两种职能以及社会主义财政特有的“一体两翼”格局(国家税务部门和国有资产管理部门成为财政这一机体的两个翅膀,缺一不可)。这是对西方公共财政理论的扬弃,是财政体制的创新。基于此,实行公共财政绝不能忽视“国有资本财政”,也不能照搬西方模式。 [8] 

公共财政理论区别

国内学术界关于中西方公共财政区别的研究观点归纳起来,大体如下:
其一,如果不考虑两类公共财政所处的社会形态的差异,仅从两者的分配主体的本身来看,它们基本上是一样的,都是作为政治权力行使者的政府。但是在两种不同社会制度下,国有经济在整个经济中的地位和作用存在差异。我国存在国有资产财政,而西方财政则不存在。这样,我国的公共财政仅是整个财政的一部分,而西方的公共财政则是整个财政。因此,我国公共财政的运作必须结合国有资产财政的运作,按照政企分开的原则,国家仍负有对国有企业的建立、生产运营的支持、引导、监督、调控、资产保值和增值,以及取得和合理分配使用收入等职责。 [8] 
其二,从公共财政所体现的经济关系来说,由于两种不同的生产方式和社会制度,决定了它们具有不同的阶级属性,因而作为社会管理者的政府为主体的公共财政所反映的经济的性质也不同。资产阶级财政学把政治、党派、宗教等一切都归结为经济范畴。在我国,根据马克思主义的基本原理,明确提出政治是经济的集中体现,政治工作处于经济工作的统帅和灵魂的位置。 [8] 
建立公共财政理论体系应注意的几个问题:
(一)公共财政是与私人财务对应的概念,是对政府财政的客观要求  公共财政是与私人财务(财政)对应的概念,它是代表社会公共利益,为满足社会公共需要而进行的收支活动。这里的公共利益和公共需要是指广大民众的利益和需要。公共财政行为目的的社会公共性,是公共财政与私人财务的区别所在。从行为特征上看,公共财政是一种收入和支出活动,这构成公共财政与其他公共行为的本质区别。
显然,我们这里对公共财政概念的定义与传统说法有一定差异。按照传统观点,公共财政就是公共经济,就是政府提供公共产品的行为,由于政府的职能主要是提供公共产品,因此,公共财政几乎成了政府的同义词,这显然是不准确的。在这里,我们将公共财政表述为一种代表社会公共利益,为满足社会公共需要而进行的收支活动,是强调公共财政作为一种收支活动的行为寓意,也是突出公共财政作为政府实现公共利益和公共需求的一种工具和手段与政府本身在概念上的区别。
公共财政-民意(8) 公共财政-民意(8)
公共财政存在的基本前提是社会公共利益和这种利益的载体枣公共需要的存在,这是公共财政存在的一个必要条件,它在一定程度上说明公共财政作为公共利益和社会公共需要的实现手段存在的必要性。公共财政作为一种满足社会公共需要的收支活动,其实施主体是一定时期社会公共利益的代表者,在国家和政府存在的条件下,主体的责任自然应该由国家和政府来承担。因此,国家财政必然是公共财政。
国家财政的社会公共性首先是由国家和政府的社会职责和功能决定的。国家及代表国家的政府是社会管理者,当然也是社会公共利益的代表,体现公共利益并使之得到实现,是国家和政府的一项最为重要的职责,因此,国家财政必须是公共财政。不体现和实现公共利益和公共需要的政府财政是不正常的和有缺陷的。从这一意义上说,公共财政是对政府财政的一种客观要求。 [9] 
(二)公共性是政府财政的一般性质
按照传统观点,公共财政是政府为社会提供公共产品的行为,它的产生和存在是市场机制天然存在的缺陷使然,也就是说,由于市场机制在配置资源方面有一些自身无法弥补的缺陷,因而需要政府出面通过提供公共产品的方式来对市场缺陷加以弥补。显然,这里是将市场经济当作公共财政存在的必要条件,也就是说公共财政是市场经济体制下政府财政的表现形式。对此,笔者有不同的看法。我们认为,公共财政不是市场经济体制下政府财政的特殊性质,而是政府财政的一般性质,因为体现和实现社会公共利益和公共需要是政府财政的共同出发点和归属,不论任何社会形态的政府财政都是如此,在这里所不同的只是由生产力水平差异决定的社会公共利益和公共需要的层次,以及由生产关系决定的公共利益和公共需要的范围。
这里可能会有一个疑问,即我国传统计划经济体制时期的政府财政涉足了大量私人财务的事务,它是否具有公共财政的性质,如有例外,如何解释公共性作为政府财政一般性质的论点。笔者认为,我国传统计划经济体制时期的政府财政仍然是公共财政。在这里,主要的问题是在计划经济体制下,私人的个别需要被控制到了最狭小的范围内,相当部分个别需要被异化为公共需要,或者被采取了公共实现的形式,正是这种私人需要的个别性与其实现形式公共性的不协调,才导致了计划经济体制在提供私人产品,满足个别需要方面的低效率,这种低效率正好从另一角度说明了计划经济体制下政府财政的公共属性。我们不能因为某种机制在操作上的不正常而否认机制本身的存在,同样的道理,我们也不能因为计划经济体制下政府财政代行了许多私人财务的职能而否认政府财政的公共财政性质。 [9] 
(三)公共财政的意义在于对政府财政职能作了合理定位
之所以要强调政府财政的公共财政性质,是因为公共财政对政府财政作了合理定位,它明确了政府财政的职责范围和主要功能,在现代市场经济条件下,则将政府与市场配置资源的范围及其分工作了合理的划分。公共财政强调纳入政府财政范围的应该是具有公共利益和公共需要的事务,对那些私人利益和个别需要,政府只能为其正常实现提供外部条件,而不必直接参与其实现过程。因为私人利益和个别需要有其自身的实现机制,个人对自身利益的追求使私人利益和个别需要的实现具备了充足的微观动力,因而政府不必直接介入其实现过程;同时,个别需要所体现出的千差万别的个体偏好,使政府不能直接参与其实现过程;此外,个别需要的实现完全可以按照等价交换的原则在个人之间进行,这种等价交换的过程一方面满足了购买者对商品物质形态的个别需要,另一方面则满足了售卖者对商品价值实现的追求。与此不同的是,由于众所周知的原因,社会公共需要的满足很难按照等价交换原则来实现,其实现的责任只能主要由政府承担。可见,社会成员的个别需要的满足和实现不必也不能由政府财政来实现,而社会公共需要则应该主要通过政府渠道得到满足,政府财政实质上是为满足公共需要而存在的公共财政。公共财政界定了政府配置资源的范围,即政府财政直接配置资源的范围应该在公共需要的领域内,其意义在于对政府财政职能作了合理定位,它强调政府财政的社会公共性,并在概念上将政府财政与私人财务区别开来。 [9] 

公共财政理论关系

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随着公共财政理论在我国的传播和发展,公共财政论与在我国有广泛影响的国家分配论之间的分歧也以各种不同的方式表现出来。有些坚持国家分配论的人认为,公共财政否定了财政分配的国家主体性,是对政府财政职能范围的缩小和肢解。坚持公共财政论的人则将国家分配论当作与计划经济体制相适应的一种落后的、过时的理论,认为在市场经济体制下政府财政是公共财政,国家分配论已经不再适应我国的社会主义市场经济体制。 [9] 
对以上两种观点,笔者都有不同的看法。我们认为,任何理论的产生和发展都有它特定的理论基础和实践背景,社会科学理论的产生和发展更要受特定时期、特定社会条件的制约,因此,我们很难说什么理论是先进的,什么是落后的,只要对社会经济发展有一定理论意义和实践价值,就值得去学习和研究,况且,国家分配论曾经在我国财政理论界有着最为广泛的影响,它对指导我国特定时期的财政实践发挥过积极的作用,尽管它的一些用于指导计划经济体制下财政实践的管理原则和理论已不适应市场经济的要求,但它的核心内涵枣摬普?墓?抑魈逍详却仍然反映了财政活动的一般特性,因而并没有过时。这里必须澄清对国家分配论的两种误解:一是将传统理论当作国家分配论的全部;二是将国家分配论误解为由国家统揽一切分配的理论。其实,在传统体制时期产生的国家分配论的理论观点只是其在特定时期,根据特定的实践背景提出的理论,而不是国家分配论的全部,它也可以根据社会主义市场经济体制对国家和政府职能转变的要求,继续研究和提出指导社会主义市场经济条件下的国家分配理论;国家分配论也不是由国家统揽一切分配的理论,它只是强调财政分配中的国家主体性和主导性,在这种主体性和主导性的基础上,国家分配的范围是由一定时期国家职能范围决定的。从这一意义上说,国家分配论也没有过时。 [9] 
在我们看来,国家分配论和公共财政论两者的主要观点并没有本质的分歧,不同的只是其强调的侧重点,比如国家分配论强调财政行为主体,公共财政论强调财政行为的目的和范围;国家分配论突出财政产生与国家产生的本质联系,公共财政则突出国家作为公共利益的代表与私人财务在活动范围和原则上的区别。在这种外在形式差异的背后,两者的基本立足点却是相近甚至是相同的。表现为,摬普䲠之所以成为公共财政是因为它是一种代表公共利益、实现公共需要的财政活动,在国家存在的条件下,这种财政活动的主体当然只能是国家和政府,因为国家和政府是公共利益的当然代表,公共财政实质上是对政府财政职能的定位,是从另外的角度对国家财政的定义。可见,公共财政论也是以国家主体为基本立足点的,这一立足点构成公共财政论和国家分配论最本质、最关键的共同点。在这一共同的基本点上,公共财政并不会缩小国家财政的范围,也没有肢解政府财政的职能,因为政府财政职能范围的变化是围绕国家职能范围的变化而变化的,在这里,起决定作用的是一定时期的经济体制及由之决定的国家职能的大小,而不是公共财政本身。在市场经济条件下,将计划经济体制下由政府承担的私人需要的实现归位于市场,使社会公共需要和个别需要都有其稳定的、更有效率的实现机制,并建立以弥补市场缺陷,为市场机制正常运作提供外部条件的公共财政运行体制,是经济体制改革对政府职能转化的要求,也是对政府财政职能所作的合理定位,这并没有否定财政的国家主体性,也没有肢解政府财政,而是按照市场经济条件下政府职能范围及由之决定的公共需要的范围调整了传统体制下政府财政职能越位和缺位的状况,将政府财政的职责和功能规范在公共服务领域,使其更加合理和完整。 [9] 

公共财政理论问题

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公共财政理论尊重特性

根据上述分析,我们可以得出我国财政应该是一种公共财政的结论,特别是在社会主义市场经济条件下,我们更应该重视政府财政的这种公共特性。对这种公共特性的研究西方发达国家已经有很长的历史,取得了很多科学反映公共财政运行一般规律的研究成果,这些成果是人类的共同财富,因而也是我们在研究公共财政理论时应该尽量去学习和借鉴的。但是,笔者不赞同学术界普遍存在的一种倾向,即过分强调不同时期、不同社会条件下公共财政理论的共性而忽视其特殊性的倾向。我们认为,由于生产力水平和经济基础不同,公共财政理论所参照的实践基础也不相同,因而在生产力发展水平不同的国家,以及同一国家的不同时期,受社会经济条件的影响,公共财政理论也会有一些差异。我国是一个正在从计划经济体制向社会主义市场经济体制转换的发展中国家,生产力水平较低,市场经济的微观基础尚不完善,市场机制也正在发育过程中,政府和市场在资源配置中的互补关系和相应的机制也远未理顺和形成,由此决定了我国的公共财政理论研究应该体现自己的特点。那种过分强调公共财政理论的共性,忽视和否定其不同的实践基础,在理论研究上局限于对西方财政经济理论的简单传播,甚至在表达方式上也模仿西方公共财政学是不可取的,也是十分有害的。这就要求我们在学习和借鉴西方科学的管理理论和方法的同时,本着实事求是、一切从实际出发的科学精神,以我国的基本国情为实践基础,探讨和创立符合我国社会主义市场经济要求的公共财政理论,并以此为我国的公共财政实践提供指导,这才是我国财政理论工作者面临的最重要的任务。 [9] 

公共财政理论重视研究

我国财政理论界对适应社会主义市场经济的公共财政理论的研究取得了一定成果,但却在一定程度上存在实践起点选择上的误区,即往往将目标体制作为理论研究的实践起点,按照西方公共财政理论的一般原理,设计出完善的市场经济体制下的公共财政管理模式,并试图照搬这种模式去解决特殊体制时期的特殊问题,其结果当然收不到好的效果。我们认为,对目标体制下公共财政管理模式的理论研究是非常必要的,但它远不是当前公共财政理论研究任务的全部。我国正处于计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨的过程中,这种转轨的实践是中国所特有的,转轨过程中的社会经济矛盾及其表现形式既不同于计划经济体制时期,也不同于目标体制时期,具有很多特殊规律。因此,在旧的运行系统及其管理规则正逐渐失效,新的体系及其规则尚未完全建立起来的特殊历史时期,政府财政应该实行怎样的管理模式,面对经济运行机制的某些特殊矛盾,政府财政应该采取怎样的政策,政府如何应用财政手段来促进经济体制改革的进程,在建立目标体制的过程中政府财政如何发挥积极作用等等,这些实践问题是西方现成的公共财政理论所无法解决的,需要我们在理论上进行开创性的探索和研究,并形成有针对性的、系统的理论,为解决实践问题提供正确的指导。这就要求我们正确选择财政理论研究的实践起点,重视对转轨时期社会经济规律和公共财政规律的研究,使政府财政在建立社会主义市场经济体制的过程中能发挥更好的作用。 [9] 

公共财政理论重视理论研究

我国传统财政学研究重点更多地局限在对财政的产生和发展、财政的本质、职能和体系等基础理论问题上,过去形成的一些有较大影响的学术流派也主要侧重于在以上基础理论问题上独树一帜,并没有形成与其基本理论相配套的应用理论体系,使财政学这门应用性极强的学科总带有一些抽象、空洞的色彩,削弱了其为解决实际问题所应有的作用。这种现象有所改观,但远未达到令人满意的程度。我们在财政应用理论研究方面存在许多问题:一是财政应用理论的研究仍然是零星分散,不成体系;二是财政应用理论的研究在时间上往往滞后于实践,缺乏必要的超前性,仅仅成为国家政策出台后一种捻?皵性诠释;三是财政应用理论的研究往往侧重于对现行制度和体制的剖析,弱化了理论的创造性和客观性;四是财政应用理论的研究往往脱离中国的客观实际,在理论体系和政策措施上侧重于套用西方模式,使财政应用理论的成果缺乏针对性。以上财政应用理论研究中存在的问题直接影响了我国财政理论的正常发展,也成为我国财政改革往往滞后于经济体制改革要求的重要原因。因此,在今后对公共财政理论的研究中必须加强对社会经济实践有直接指导意义的应用理论的研究,使我国财政理论体系更加完善,也使我国财政理论研究能真正发挥推动社会经济发展的应有作用。挥推动社会经济发展的应有作用。正发挥推动社会经济发展的应有作用。挥推动社会经济发展的应有作用。 [9] 

公共财政理论实现本土化

经济体制改革以来,由于我国的经济管理模式在向市场经济模式转化,因此,学习和借鉴西方发达国家的市场经济管理理论和经验成为理论研究的一项重要任务,这本身是无可厚非的。问题在于,我们在对西方财政经济理论的学习和借鉴过程中不同程度地存在着一些盲目和盲从的非理性现象,将正常的学习和借鉴引入歧途。这里有两种倾向尤其应该摈弃:一是重传播,轻研究,在自己的理论著述中往往肆无忌惮地抄袭西方理论,这不但对理论研究没有意义,而且败坏了理论研究的风气;二是重形式,轻内容,仅仅将西方财政经济理论作为一种时尚,作为一种标榜自己学识的工具,不论是否有针对性,是否适用,盲目套用西方经济学的行文风格和表达方式,使一些理论著述文字晦涩难懂,甚至文理不通,让人不知所云。要使公共财政理论真正发挥其应有作用,必须强调其本土化问题,这是由公共财政理论作为社会科学理论的特点决定的。我们要广泛学习和吸收西方市场经济理论和公共财政理论,但对这些理论的学习不是盲目的照搬照套,也不是从理论到理论的简单传播,更不是将西方理论当作一种装饰外表的花环。在这里,学习的目的是消化、吸收并为我所用;是与中国的实践结合起来,发展成为具有中国本土特色的公共财政理论。我们强调公共财政理论的本土化,并不是对西方市场经济理论和公共财政理论的简单排斥,而是强调以我国的具体情况为理论研究的出发点,以解决我国的财政经济理论和实践问题为研究的目的,形成能体现市场经济一般规律和我国社会主义市场经济特殊规律的公共财政理论体系和观点。 [9] 
公共财政理论本土化首先是其实践基础的本土化,这一点在前面已多次强调,也就是说我们进行公共财政理论研究的实践基础不是西方市场经济国家的财政经济实践,而是中国社会主义市场经济及其实现过程。我们的研究必须考虑中国现实的生产力水平及其对公共财政的承受能力;考虑中国的社会经济结构及其发展变化趋势可能对公共财政制度带来的影响;考虑中国长期实行的计划经济体制的惯性及由之决定的公共需求范围与西方国家的差异;考虑我国的政体及其决定的政府机构规模和结构;考虑中国特有的复杂的政企关系及其对公共财政体制形成和完善的影响等等。毫无疑问,实践基础的本土化,是公共财政理论本土化最重要的含义,是我们在公共财政理论研究中最应该重视的问题。 [9] 
公共财政理论本土化的另一重要含义是行文风格和表达方式的本土化,这是一个容易被人忽视而又十分重要的问题。在前面我们曾经谈到,我国经济理论研究中有部分研究者盲目模仿西方经济理论的行文风格和表达方式,使其著述晦涩难懂,甚至文理不通,这不仅影响学习和研究的质量,而且也是一种不健康的文风。我们提倡在理论研究中保持本土化的行文风格和表达方式,也就是要按照汉语言的行文风格和表达方式来传导自己的学术思想和研究成果,写出中国人能看得懂的文章,对西方理论的翻译介绍也应该尽可能地符合汉语言的表达方式。这实际上是对我们的理论研究提出了更高的要求,只有真正弄懂了西方财政经济理论,并对中国国情有充分了解的人,才有可能真正做到用自己民族的语言来准确地表达异国的理论,也才可能在此基础上将西方理论消化吸收为自己的东西,并发展为自己的研究成果。可见,公共财政理论的本土化不但是一个行文风格和表达方式的技术问题,也是提高研究人员素质、端正研究作风、提高研究质量的问题。 [9] 

公共财政理论增强定量分析

定性分析和定量分析是财政经济理论研究的两种重要方法。以往我国传统财政理论研究主要采取定性分析的研究方法,改革开放以来,越来越多的理论工作者认识到定量分析在财政经济理论研究中的重要意义,并将其应用到自己的研究工作中。相对定性分析方法,定量分析具有对问题的描述直观、简捷,说服力强等优点,特别是对一些数量关系的描述和分析有十分重要的意义。但是,正如任何事情都有其局限性一样,定量分析也有其固有的缺陷,表现为定量分析是一种规范的分析方法,影响其操作的因素很多,为了便于操作,在使用时一般都需要有一些假定前提,或者舍象掉一些因素,将其应用于经济学研究中,难免会有一些局限,毕竟经济学是研究社会经济运行规律的科学,它所面临的对象是错综复杂的社会经济现象和关系,制约这些现象和关系的因素是客观存在、紧密相连的,因而也是难以舍象的。正因如此,在财政经济理论研究中对定量分析方法的使用应该是有条件、有对象的,它比较适宜于在分析和研究纯粹的数量关系时使用,而不适宜或不完全适宜在分析研究错综复杂的经济关系时使用。在我国财政经济理论研究中,由于过分崇尚西方经济理论,对定量分析方法的应用也有很多不健康的倾向: [9] 
一是为了追求定量分析的形式,将一些简单明了、三言两语就能说清楚的问题演绎成一串串复杂的数理公式和图形,使简单问题复杂化; [9] 
二是不顾研究对象的复杂背景和研究方法的适用性,不惜舍象掉一些影响研究结果的重要因素,用简单规范的定量分析方法来分析复杂多变的财政经济问题,将复杂问题简单化,其分析得出的结论也不可能具有科学性,用这种结论来指导实践,还可能给社会经济生活带来危害;三是在定量分析过程中,缺乏必要的推导过程和文字解析,甚至在推导分析中出现错误;四是在定量分析方法的应用上缺乏针对性和适用性,盲目追求理论分析的公式化、图式化和模型化,不管是否适用,是否必要,都要采取数学描述的形式,其结果,是将与社会经济实践紧密相连的财政经济理论变成远离实际的数学游戏,将丰富多变的财政经济关系变成简单刻板的数学符号,使本应让人们易于理解和掌握的财政经济理论变得晦涩难懂。必须重申的是,在这里我们并不是反对在财政经济理论研究中应用定量分析的方法,我们反对的是对定量分析方法的滥用和误用,反对的是那种故弄玄虚,故作高深,不讲针对性和适用性的不健康的学风和文风。同时,我们也强调,在公共财政理论研究中要处理好定性研究与定量研究的关系,并且,在使用定量分析方法时必须重视定量分析方法的针对性和适用性。 [9] 
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经济